摘要：对行政许可法中信赖利益保护制度的研究对于限制行政权力滥用，构建诚信政府来说，有着不可替代的重要意义。针对公共利益规定不明确以及与信赖利益优先性的判断标准不明确；赔偿或补偿的范围、标准均未作出规定；补偿程序缺失等问题，应当首先采取界定和量化公共利益，其次制定行政许可赔偿、补偿范围和标准，最后构建行政许可撤销程序等措施来解决相关问题，从而促进信赖利益保护原则在行政法中更好的运用。

　　关键词：行政许可；信赖保护原则；公共利益

　　信赖保护原则是行政法中的一个重要原则，是传统法理中的诚实信用原则、法律安定性原则以及人民基本权利保障原则等综合演化而成。它是指人民基于对国家公权力行使结果的合理信赖而有所规划或举措，由此而产生的信赖利益应受保护。主要是行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。

　　一、行政许可法中的信赖利益保护原则的理论源流

　　（一）诚信原则——最直接的理论源流

　　诚信原则是现代法律领域中一项重要的法律原则，更是民法的追求。虽然该原则本身不涉及法律主体之间的具体权利义务，性质也很概括笼统，但它的内涵和精髓仍然是法律领域众多方面的支撑。诚实信用原则在民法中要求平等的民事主体间要依照公共秩序与善良风俗进行民事活动。而在行政法中则要求行政主体在进行行政活动的进程中遵守诚信，不得随意变更、撤销行政行为。从中可以看出，二者之间的关系是值得推敲的。学界对二者关系有两种主流的学说。即“私法类推说”与“一般法律原理说”。其中“私法类推说”主要认为：行政法中的信赖保护原则是从私法中的诚实信用原则援引、类推而来，是在此基础上的适用。而“一般法律原理说”则认为：诚实信用原则是整个法律领域的原则，并非某一领域的专利，若认为只属于某一领域的想法是极其狭隘的。作为法律领域的一般原理，不应该区分是否只属于哪一特定的法律领域，而是归属于整个法律空间中。无论采用哪种学说都可以证明：民法中的诚信原则是可以被视为行政法信赖保护原则的最直接理论渊源而存在的。

　　（二）法律安定性原则——直接理论渊源

　　拉德布鲁赫认为：法律是一种凌驾所有人和事物之上的规则，是对各种主体的行为进行指引和规制的一种手段，法律更是人们生活的共有准则，不会因单个行为主体的意见而随意变动。法律安定性原则的确立可以使多样的价值观和纷繁复杂的利益在追求价值最大化的过程中保持应有的秩序与稳定。综上来看：法的安定性原则就是要维持法律一种秩序平稳的状态，通过此种应有状态从而使生活有序，各种利益受到法律保护又不至于冲破现有法律关系从而给公民的信任造成冲击。法的安定性原则要求国家维持稳定的秩序，让国家的国民在一种稳定有序的环境下生产生活。信赖保护原则要求保护公民处分事物的权利，维护公民因对原有法律状态存续而产生的信赖，并防止因信赖而产生的事后法律溯及。将其推广至行政许可法领域，就是行政机关有维护行政许可法律关系稳定的义务，不得随意变更、撤销行政许可，对行政相对人的信赖造成损害。由此可见：行政许可法中信赖利益原则源自法律安定性原则，是其直接理论来源。

　　（三）基本权利原则——间接理论渊源

　　信赖保护原则是指保护公民因行政机关的肆意变动行为而产生的信赖利益，虽然其本身不属于基本权利的范畴，但它的概念中必然显示了它的作用是保护不限于一种两种的公民基本权利，所以它与公民的基本权利原则息息相关。因此，行政法中信赖利益原则源自基本权利原则。但基本权利原则并不像诚实信用原则、法律安定性原则那样与信赖保护原则契合度那么高，给予信赖保护原则最直接的借鉴和源流，而是需要通过分析信赖保护原则与权力的间接关系中才可得出它们的逻辑关系。所以，基本权利原则是行政法中的信赖保护原则的间接理论渊源。

　　二、信赖保护原则在我国行政许可法中的适用现状及问题

　　（一）信赖保护原则在我国行政许可法中的适用现状

　　与国外众多国家比较，我国的信赖保护原则发展是迟缓且有缺陷的。在行政许可法领域，只有2004年颁布的《行政许可法》中有几个法条对信赖利益保护的内容作出了规定，主要是第8条及第69条。2005年2月浙江省玉环县人民法院审结的李冬彩诉玉环县国土资源局土地行政撤销一案中，玉环县法院就明确适用了信赖保护原则。2005年3月，最高人民法院在“益民公司诉河南省周口市政府等行政违法案”行政判决书中第一次使用“信赖利益”的概念。

　　法律保护法定的主体可以取得行政许可以及行政主体不得随意更改已生效的行政许可，这是第8条规定的大致内容。评郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部案中在第8条规定的“依法取得”基础上增加了“不存在重大明显违法”这一要件。[[[] 陈星儒．信赖保护原则的司法适用研究——评郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部案[J]．法律适用(司法案例)，2018（14）：55-61．]]第69条主要规定行政机关在何种法律规定的情况下可以依职权或依申请撤销不适当的行政许可。行政许可法领域中有关信赖保护原则只有两个法条笼统大概规定是不够的，这也充分暴露除了相关立法不足的问题和缺点。

　　（二）信赖保护原则在我国行政许可法中存在的问题

　　1．公共利益规定不明确以及与信赖利益优先性的判断标准不明确

　　根据《行政许可法》第8条的规定，为了“公共利益”，或者行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，才予以撤销。而法律并没有规定公共利益以及如何判定。而一般认为，公共利益与个人利益在根本意义上是一致的，但在某些时候却是矛盾的。主要体现在为了公共利益而不得已牺牲行政相对人的利益，但是相对人的利益也是不能忽略的。因此，要合理限制公权力横平二者利益。为了防止公权力的无限扩张“宪法通常规定只有立法机关通过立法的方式来界定公共利益才具有合法性和正当性”，[[[] 汪永清．中华人民共和国行政许可法教程[M]．中国法制出版社，2013：34．]]但是公共利益有很大的裁量空间，再加上我国监督机制本就不健全，行政法没有具体界定公共利益，也没有制定相关标准，缺乏可操作性。

　　《行政许可法》第8条规定主要是以不撤销为原则，以补偿为例外。只有为了公共利益所需时予以撤销并给予相对人补偿，公共利益优先还是行政相对人的利益优先性值得商榷。如果仅仅为了保护很小利益而牺牲行政相对人的利益，这显然是与信赖保护相违背的。因此，不难看出，从立法者的立法目的来讲，应该是行政相对人的保护地位与公共利益保护地位是平等的。只有在公共利益确实大于或者明显大于私人利益时应予以撤销或者变更。但在《行政许可法》中也没有明确规定。因此，在现实中难以避免出现以公共利益为名，侵害相对人合法权益之嫌疑。

　　2．赔偿或补偿的范围、标准均未作出规定

　　《行政许可法》第8条规定：“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回己经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”该条规定了保护的方式即为财产性保护。但是该条并没有规定补偿的范围，以及应依据什么样的标准进行补偿，要按照什么样的程序进行补偿也未作规定。

　　首先对于补偿标准，应当给予行政相对人因行政机关随意撤销、变更行政行为所受到的损失。但法条中并没有详细规定“补偿”的标准。

　　3．补偿程序缺失

　　对于补偿程序我国目前的法律规定中，有关行政许可信赖保护补偿的程序是缺失的，这无疑是给行政机关提供钻法律漏洞的机会，也是对相对人权益的一种侵犯。

　　限权和监督是行政程序的首要功能。权责统一是行政法的基本原则，主要要求在于有权必有责，用权受监督，违法必追究，侵权须赔偿。为了响应行政法的基本原则我国应当构建具体的行政补偿程序，让行政补偿依法进行，从而减少纠纷。然而，在我国目前的法律规定中，有关行政许可信赖保护补偿的程序是缺失的，这无疑是给行政机关提供钻法律漏洞的机会，也是对相对人权益的一种侵犯。

　　三、完善我国行政许可法中信赖利益保护制度的具体对策

　　信赖保护原则，对于打造诚信政府，保护行政相对人合法利益，促进社会主义市场经济，推动社会主义法治进程有重要意义。但在现实生活中，如何使之更好的调整社会关系，维护社会稳定，确需要进一步的完善这一原则。行政立法中并没有对公共利益进行较明晰的规定。因此，鉴于《行政许可法》中的信赖保护原则对打造诚信政府、保护行政相对人合法权益、促进社会主义市场经济发展和推动具有的重要意义和现实中遭遇到的立法空白的境况，应有针对性地加以完善。

　　1．界定和量化公共利益

　　可以从客观的角度出发加上权衡学者们的考虑来具体实际的量化界定“公共利益”。首先要确定补偿的最高标准。行政机关因为变更、撤销行政许可给相对人带来的损失只包括相对人的信赖利益(即行政行为存续期间能给相对人带来的利益)，而最高标准应同时包含预期利益，所以补偿的最高标准应为信赖利益与预期利益之和。[[[] 李春燕．行政信赖保护研究[J]．行政法学研究，2011(3)：63-65．]]在吴小琴案中，法院运用信赖利益保护原则解决行政争议，在裁判要旨的理由阐述中，运用了利益衡量方法，值得加以深入评析并挖掘其意义。[[[] 陈越峰，周鹏．信赖利益保护中的利益衡量方法——以吴小琴诉山西省吕梁市工伤保险中心案为例[J]．法律适用(司法案例)，2017(14)：79-83．]]界定公共利益的同时我们要量化公共利益，这就要求我们必须在公共利益与信赖利益之间进行有效衡量。也就是说我们要衡量行政机关变更、撤销或者撤回行政许可所保护的利益是否大于保持原来行政机关所保护行政相对人的利益。如果是小于保护行政相对人的利益，那么优先适用存续性保护，因为这样更能保护相对人的利益;另一方面来说也是体现国家行政权的威信。因此必须量化之间的规则，控制行政机关在采取保护方式时的态意性。一般认为，存续性保护比财产性保护更能保护相对人的利益。

　　2．制定行政许可赔偿、补偿范围和标准

　　法律进行明确规定行政许可赔偿、补偿范围和标准。虽然《行政许可法》第8条规定“行政机关应当依法给予补偿”但是具体为何种补偿，并没有提及。纵观世界各国，采取的补偿方式也不同，比如日本就采取完全补偿的方式，其第29条第三款规定，在私有财产作为公共使用的情况下，应给予正当的补偿。在此规定中，“正当的补偿”即为完全的补偿，而德国和美国一般采用公平的补偿方式。只有在一些经济尚不发达的国家和地区，采用适当的补偿标准。[[[] 刘丹．论行政许可法的信赖保护原则[J]．湖南行政学院学报，2013（3）：103-104．]]一般来说，适当的补偿方式通常要低于行政相对人己经进行投入的资产，也低于其所期待的利益。但是根据我国的国情，目前来说不适合采用完全的补偿标准，适当的补偿标准又不利于保护相对人的合法利益。我国应当采取公平的补偿方式。这种方式符合目前经济发展现状，有助于推进社会经济发展，调动人民积极性。公平补偿，又被称为合理补偿，怎样才算合理，是问题的关键所在。我国行政法应该明确补偿的上限和下限。通常上限不超过被许可人所期待获得的利益，因为是补偿，那么我们不能因为信赖原则而获取额外的收益，使相对人不劳而获。

　　3．构建行政许可撤销程序

　　在行政许可领域构建撤销程序尤为必要，该项制度适合我国当前行政法领域的现实情况，有利于完善该领域的法律，构建该项程序对行政相对人来说也是个福音。法律所要遏制的就是人的随意性，所要给予的就是稳定的预期。[[[] 方世荣．简论《行政许可法》的信赖保护原则[J]．党政干部论坛，2004（6）：15-19．]]对于如何构建该项程序，笔者有以下两点建议：第一，将行政许可撤销程序的具体步骤在法条中明确下来，具体步骤包括通知、说明撤销理由、听证、决定、复议。第二，撤销权在民法中是一种形成权，故而适用除斥期间更为合理，将其运用到行政许可法中也应为行政许可撤销程序明确规定2年除斥期间，这样不仅合法有效保护了相对人的利益，还有利于提高行政机关的办事效率。

　　参考文献：

　　[1] 陈星儒．信赖保护原则的司法适用研究——评郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部案[J]．法律适用(司法案例)，2018（14）：55-61．

　　[2] 汪永清．中华人民共和国行政许可法教程[M]．中国法制出版社，2013：34．

　　[3] 李春燕．行政信赖保护研究[J]．行政法学研究，2011(3)：63-65．

　　[4] 陈越峰、周鹏．信赖利益保护中的利益衡量方法——以吴小琴诉山西省吕梁市工伤保险中心案为例[J]．法律适用(司法案例)，2017(14)：79-83．

　　[5] 刘丹．论行政许可法的信赖保护原则[J]．湖南行政学院学报，2013（3）：103-104．

　　[6] 方世荣．简论《行政许可法》的信赖保护原则[J]．党政干部论坛，2004（6）：15-19．