摘要：法治政府的实现，关键是要提高单位的法制工作水平。本文从优化整合单位内部资源和借助外部资源入手，为单位法制工作水平的提高提出了一些建议。

关键词：法制 单位 内部资源 外部资源

　　党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在全党全国人民实现“两个一百年”奋斗目标的关键时期进一步明确坚持和完善社会主义制度，对优化、完善法治政府职能职责，构筑了更加具体明确的蓝图。为更好地实现这一系列目标，关键是要提高政府、部门及相关单位[ 政府、部门及相关单位在法律上具有不同的含义，但在提升法制工作水平上具有共性，本文为论述的方便，以下将它们统称为“单位”。]的法制工作水平。本文试从工作实际的角度，提出一些建议，以期对实践有所裨益。

　　一、优化整合单位内部资源

　　（一）完善工作机构

　　任何一个单位的设立都有一个社会定位，并根据其定位赋予其相应职能。而评价一个单位及其主要负责人绩效的标准就是“其相应职能”的行使是否有效，职能行使的社会效果是否满意。法制工作是确保单位依法行使这些职能的工作，其工作的主要形式是法制审查，即对单位职能的行使进行合法性审查。一些观念由此认为这降低了行政效率，是不必要的程序。反映在机构设置上就是除公安、工商等少数单位外，许多单位没有专门的法制机构和法制人员，或虽设有法制机构，但兼具多项职能，人员配备不足。这就导致当前法制工作开展的实际效果离法治政府的建设要求存在一定的差距。

　　因此，有必要从立法层面或国家机构编制层面对法制机构予以适当定位。首先应当根据执法任务的多少，将单位区分为执法任务多的单位和执法任务少的单位。对执法任务多的单位，明确规定其机构设置中应当有法制机构。对执法任务少的单位，要明确规定要有专门的法制员。同时规定法制机构和法制员除承担法制职能外，最多兼具一项其它职能，以便其能够集中精力从事法制工作，提升法制工作水平。

　　（二）多措并举，提升法制工作人员的积极性

　　随着法治政府建设的推进，法制工作的任务越来越多，责任越来越重，法制工作人员承受的压力也越来越大。但由于法制工作的特殊性，法制工作的成果难以显现，法制工作人员的工作价值和工作成绩往往得不到相应的承认。同时，法制工作对专业能力的要求较高，从业人员要通过考试才能取得相应的行政执法资格，2018年新修订的《公务员法》第二十五条更是明确规定：国家对行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员实行统一法律职业资格考试制度，由国务院司法行政部门商有关部门组织实施。相比同样具有法律职业资格而从事法官、检察官、律师、公证员职业的人员，法制工作人员的收入要低的多。个人工作成绩得不到承认和收入上的过大差距，会严重影响法制工作队伍的稳定性，影响从业人员的工作积极性，从而影响单位的法制工作水平。

　　为解决这一问题，笔者认为首先单位要提高对法制工作的认识，这也是《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的明确要求，同时在立法中明确规定法制岗位的工作经历是某些职务晋升必要的前提条件，从而在根本上提高法制工作的地位。其次，要严格落实法制工作制度，加大法制审查的力度，有为才有位，只有在工作实践中，才能充分展现法制工作人员的能力与水平，工作成绩也才能得到相应的认可。此外，还应当提高法制工作人员的待遇，发放法制岗位的工作津贴，缩小与其它法律从业人员的收入差距。只有通过这些举措，才能有效提高法制岗位的吸引力，稳定法制工作队伍，提高法制工作人员的积极性。

　　（三）合理划定法制工作的范围

　　法制工作有一难点在于其工作范围的划定比较随意，不像其它工作有一个明确具体的范围。有许多人认为只要是执法行为，就都属于法制工作的范围。对此，笔者不赞同。因为单位的工作职能都是由法律规定的，行使这些职能都属于执行法律，都属于广义的行政执法。但在工作实际中，如果对行政执法做如此广义的解读，如果这些执法行为都由法制机构来处理，法制机构是没有精力和能力来完成的，而且这也等于是承担了单位其它工作机构的职能。因此，一定要对法制工作进行准确定位，明确其工作内容和职责。只有定位准确，权限明确，法制工作才能做好。

　　笔者认为法制工作主要包括对重大执法行为的法制审查，包括对规范性文件的法制审查；审查重大行政决策；处理行政复议、行政诉讼和国家赔偿案件。对一些常规性的执法行为，由于其工作程式化特点显著，执法结果相对较轻，相关工作机构完全能够胜任，一般情况下，可以省去法制审查的程序，以提高行政效率。重大执法行为除了行政处罚外，还应包括行政许可、行政强制、行政征收和征用。至于行政复议、行政诉讼和国家赔偿案件的处理，由于是法制机构直接承办的，无重复进行法制审查的必要。重大行政决策的范围应当由当地政府根据本地实际情况，进行统一规定，防止出现对重大行政决策涵盖范围上的认识分歧。

　　（四）加强业务培训，提高工作能力

　　培训是增强法制工作人员业务能力的重要手段，目前的培训方式主要是由政府法制部门组织的法制讲座。由于法制工作是一项实践性很强的工作，一般的法制讲座仅能增强法制工作人员的理论水平，对其法制工作实践能力的提高，帮助不是太大。

　　笔者认为政府法制部门可通过以下三种方式提高法制工作人员的实践能力。第一，组织旁听庭审。这不仅能使法制工作人员适应庭审环境，更主要的是能让他们学习诉讼技巧，熟悉庭审程序，以提高其应诉能力。第二，案例讲解。政府法制部门应当在业务培训中，安排一些执法任务较重的单位的法制工作人员，从其具体承办的行政复议、行政诉讼和国家赔偿案件中挑选一些具有代表性的案件进行讲解。讲解的案例不仅是胜诉的案件，还应当包括败诉的案件，从而能让大家从实际的案件处理中学习到相关办案经验和办案教训，从而提高实践能力。第三，法制工作能力竞赛。政府法制部门每年度可组织当地单位的法制工作人员进行一次与法制工作能力有关的竞赛。竞赛内容应当紧紧围绕司法实践，主要包括案例分析和司法文书的写作。并对竞赛结果予以通报，对竞赛优胜者予以奖励，从而引导法制工作人员主动学习司法实践的相关知识。

　　二、借助使用外部资源

　　（一）充分发挥法律顾问的作用

　　目前担任单位法律顾问的主要是律师事务所的社会律师。他们担任法律顾问的优点有二，一是他们有丰富的办案经验，在法律事务的处理中，能够充分维护顾问单位的合法权益；二是作为非顾问单位的工作人员，他们顾虑较少，可以对一些法律事务提出比较中肯的意见，单位负责人也比较容易接受。

　　聘请他们作为法律顾问，除了根据本单位的实际情况约定服务范围和费用标准以外，要特别注意保密的问题。对此，可在法律顾问合同中明确约定：法律顾问对其在履行职责中所接触到的顾问单位的非公开资料负有保密的义务。

　　在聘请方式上，对一些执法任务较少，法律顾问的工作任务也较少的单位，可以采取由政府购买公共服务方式，集中聘请几位律师作为政府法律顾问，并约定每位法律顾问各自负责处理某几家这类单位的法律事务。这样既节约了财政资金，又能充分发挥法律顾问的作用。

　　（二）探索建立新的听证模式

　　目前听证工作中的听证主持人和听证员都是由听证单位的工作人员担任，这就给听证申请人造成一个“裁判员和运动员是一家人”的印象。这种情况下，如果听证后的处理结果对申请人不利，则申请人很可能会进一步申请行政复议，提起行政诉讼，并可能引发新的矛盾，不利于问题的解决。

　　对此应当考虑创新听证模式，建立一种第三方听证员介入听证的模式。具体是由政府法制部门牵头成立一个由各单位法制工作人员组成的兼职听证员队伍。听证启动时，由听证申请人从兼职听证员中随机抽选1－2人和听证单位的工作人员共同担任本案的听证员。听证中，听证员享有的权力平等。听证结束后，兼职听证员同样具有案件评议权，可就案件处理充分发表意见。这种模式除了能够弥补某些单位法制工作人员不足的缺陷，更重要的是给了听证申请人一个公平、公正的观感，有利于相关问题的解决。

　　单位法制工作水平的提高是一个亟需解决的问题，直接关系到法治政府基本建成这一重要目标的实现。建议应当尽快出台一个严谨科学、可供操作的方案。本文只是从工作实际角度，从内部资源和外部资源两个方面，对这个方案的形成提出一些建议，希望能起到抛砖引玉的作用。

　　薛明湘，安徽苏滁律师事务所律师，联系电话13955005220.

　　政府、部门及相关单位在法律上具有不同的含义，但在提升法制工作水平上具有共性，本文为论述的方便，以下将它们统称为“单位”。