相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由《中华人民共和国行政处罚法》首先规定的。经过较长时间试点，在全国全面推进。根据中共安徽省委、省人民政府《关于深入推进城市执法体制改进城市管理工作的实施意见》相关规定及统一部署，我市进行了以相对集中行政处罚为主要内容的城市管理体制改革。对重点与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。确立了相对集中行政处罚权的具体范围，组建了专门的执法队伍，规定城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。

但是，规定相对集中行政处罚权以后，因主客观方面的原因，产生了一些问题或者矛盾。主要表现为：

（一）行政管理断链，职责划分不清。实行相对集中行政处罚权，形式上具有“权力转让性”。但有时出现社会事务的行政管理“链条”被纵向切割的现象，即原来的行政许可、日常管理与行政处罚权，分别由多个行政机关行使，实践中经常出现相互推诿现象，造成监管失控等新问题。比如城市管理多发地带、难点领域的小区物业管理，出现问题后，管理部门认为属于行政处罚事务，行政执法单位认为属于行政管理事项。
  （二）执法关系不顺，管理效率不高。开展相对集中行政处罚的目的是解决多头执法、交叉执法，效率低下的问题，城管部门只是行使了原行政机关的部分权力，而且这些权力与原行政机关的许可、监管仍然密不可分。但在实践中，尚未能达到这个目的，职能部门存在一种偏见：以为处罚权划出后，可以不再行使检查权，或者放松审批后的监管力度，导致各种矛盾都集中在城管部门。由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，从本位利益出发，普遍存在着一种“不买账”的现象。
   （三）缺乏专业支持，执法效率低下。城管部门针对简单易行、技术含量不高、易反复的行政违法行为，例如“牛皮癣”、乱扔乱倒、占用城市道路等行为行使处罚权时，对违法行为认定较为简单、直观，处罚效力尚好。在针对专业性很强的违法事项行使处罚权时，例如环境保护、城市规划等方面，在行使城市规划的处罚权时，执法队员在查处过程中，需要对工程图、房屋建筑等方面，要具备一些较为专业的水平，才能科学、不失偏颇地开展执法活动。但是，相关的专业知识是非城管执法人员所能运作，其结果只能是低效率、低水平的执法。

（四）制度建设滞后，管理出现真空。无论是实行相对集中行政处罚权还是实行综合执法管理，其依据都是国务院的有关文件和省政府批准的方案，其权力都是从相关部门组织实施的法律中剥离出来的。法源上的局限性导致了制度建设的缺失。在具体行政处罚中，相对集中城管综合执法权的相关规定、条例仍存在缺失。这种缺失在客观上出现了城市管理上的真空现象。如各行政部门相互推萎、监管失控等问题没有相关的制度来约束，少数行政部门工作人员甚至认为：行政处罚没有到位是城管综合执法大队的事情。

除了上述问题外，还出现了其他一些新问题。但是，上述问题更为集中、常发，反映出的是行政管理权和相对集中处罚权如何无缝对接，如何提高城市管理水平的问题。

二、几点建议
    针对上述问题，为进一步推进相对集中处罚权和城市管理综合行政执法工作，做到行政管理、行政处罚相互衔接、相互配合，提高城市管理水平，建议从以下几个方面加以改进： 

（一）建立健全信息共享平台，推进行政管理与行政处罚衔接。利用互联网技术，加快数字化城市管理系统平台建设，建立综合行政管理部门与行政处罚机关的信息共享平台，促进数字化城市管理向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。让行政处罚机关对行政许可及日常管理信息一目了然，行政处罚机关的行政处罚信息通过信息共享平台及时推送给行政许可及日常管理部门。通过网络等多种便捷渠道进行案情通报、案件移送等。实现信息上的行政管理与行政处罚无缝对接。

（二）管理和处罚主动作为，日常管理和行政处罚相互促进。加强日常管理与服务，推行“721”工作法，70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用处罚手段解决。行政管理部门不能以处罚权集中为由懈怠行使日常监督管理职能，行政管理部门在日常监督管理中发现违法行为应及时予以制止，需行政处罚的应及时将案件线索、相关证据移送综合行政执法部门。综合行政执法部门对情节严重、服务及日常监管手段均无法解决的违法行为，给予坚决依法处罚，打击违法、震慑一片，起到“杀鸡儆猴”、“杀一儆百”作用，引领遵纪守法社会氛围。比如作为城市管理重要内容且繁琐常发的群众关注度高的物业管理，物业主管部门应加强对物业管理企业履行城市管理职责的日常监管和考核评价；行使相对集中处罚权行政执法部门在查处违反城市管理相关规定案件时，除对违法行为人依法进行处置外，依法对所涉物业管理企业进行处罚，情节严重的，由物业部门录入企业诚信档案并启动退出机制，倒逼物业企业履行工作职责，提高服务质量，维护城市形象。形成问题消灭在萌芽状态，管理贯穿日常始终，处罚发挥震慑作用。

（三）坚持人性化执法，创新柔性管理、刚性处罚工作模式。城市管理是一项复杂的系统工程，既要使城市整治有序，又要使群众生活方便舒适，还要为经营者合法经营创造必要条件。因此我们需要统筹兼顾，注重方法创新。要认真研究“疏堵结合”的管理方式，对违法行为打击同时，要设置具备一定条件的经营场所，加强规范管理，为困难人群的就业寻找出路，使城市管理得到广大群众的理解和支持。

（四）强化配合和补位意识，日常监管和行政处罚相互补台。在针对专业性很强的违法事项行使处罚权时，例如环境保护、城市规划等方面，管理部门应该提供专业知识智慧支持，按照规定，该出具书面证明、专业判断的绝不推诿搪塞。比如在城市规划方面，对是否严重影响城市规划的，应该根据专业知识提供书面判断意见。工程建设领域、环境保护方面，需要对工程图纸、房屋建筑、环境污染等方面进行判断的，根据处罚部门要求或者委托，出具专业鉴定结论等。

（五）加强制度建设，制定地方性法规规范职权行使边界和要求。针对推行相对集中行政处罚权和综合执法工作，在缺乏全国性法律法规情况下，建议根据我国《立法法》规定，在城市管理、环境保护等方面制定地方法规或政府规章，以便规范相对集中的行政处罚权和综合执法工作。对行政监管、综合执法、行政处罚如何对接、如何配合进行规范。
   总之，我们应该牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，切实遵循党中央、国务院关于城市管理执法体制改革的基本原则，将城市管理执法体制改革与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制机制，促进城市运行高效有序，切实推进美好滁州建设。

附相对集中处罚权范围：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权

                  作者：李家顺